中心研究| 网络时代的内容生态治理体系构建

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Author:漠漠睡

获取信息和表达自由是人们分饰各种社会角色的不同需求。纸媒时代,人们获取信息的渠道单一且有限,表达的渠道同样匮乏且局限。互联网的诞生和普及同时丰富了获取信息和表达自由的途径。然而,自由、灵活的信息传播方式和方便、快捷的信息获取渠道,对于公共生活的秩序安宁产生了挑战。众所周知,我们不能在一家挤满了人的剧院里大喊失火。表达自由有其边界。同样,获取个性化信息的需要也不能挑战公序良俗的底线。通过内容管理来划清边界就十分必要。自我国接入互联网时代以后,网络内容管理大致经历了三个阶段。

1. 门户网站时代

2000年前后,我国门户网站兴起并初具规模。人们获取信息的渠道开始向网络转移。通过网络获取信息的种类、数量更为丰富,个性化诉求开始出现并得到一定程度的满足。2000年,出台了《互联网信息服务管理办法》(国务院令第292号)。《网络安全法》出台以前,292号令长期是我国内容管理领域最高位阶的规定(行政法规),其中第十五条所规定的“九不准”信息一直是违法信息的重要标准。信息内容具有强主观性,“九不准”虽然为业内所广泛接受并执行,但是仍有表述模糊、不周延等实践问题,在具体操作过程当中也出现了不少争议。广电、新闻等管理部门相继出台了部门规章,来进一步阐述违法信息的具体标准,出现了“十不准”“十一不准”等更细化的要求。这些规定对于门户时代的内容管理发挥了积极的作用,特别是“九不准”的管理要求在相当长的时期内保持稳定,确定了深入人心的管理底线。以《互联网新闻信息服务管理规定》(国务院新闻办公室、信息产业部令第37号,2005年)为例,典型体现了这一时代特点,规定的主体是“互联网新闻信息服务单位”。只有单位才有能力提供新闻信息服务,个人不具备提供服务的条件。其中第十九条所规定的违法信息由“九不准”扩展到“十一不准”,体现了新闻服务从严管理的要求。

2. 移动互联网时代

2012年前后,我国进入了移动互联网时代,移动智能终端出货量大为提升。智能手机快速普及,内容服务相应出现调整和转变,由门户网站向自媒体进行过度。定制化、个性化的内容服务成为满足人们信息获取的新需求,同时信息种类的多元化、分众化也反过来激发了人们对更多信息的需求。“信息爆炸”与“信息匮乏”同时存在且并行不悖。自媒体的出现以及对门户网站的替代之势,使得信息内容的私密性更强,而互联网的高触发性、快传播性又给违法信息迅速蔓延制造了土壤。大众对“公共网络空间”的传统界定有所动摇,产生了争议。例如朋友圈、微信群等空间是否属于“公共网络空间”一度没有定论。内容管理所面临的挑战日益加大,违法信息屡禁不止,“标题党”“三俗信息”利用隐秘的手段滋生并扩散,给监管工作形成了很大的压力。违法信息本身也存在操作性的难题。“九不准”的笼统表述无法适应移动互联网时代爆炸性增长的信息内容,恶意低俗、调侃历史、污蔑英雄先烈、影响儿童健康成长等信息的发现、鉴别、处置程序都与过去不同。2016年出台的《网络安全法》对违法信息进行了重要调整,改变了“九不准”的表述方法,其中第十二条第二款规定“任何个人和组织使用网络应当遵守宪法法律,遵守公共秩序,尊重社会公德,不得危害网络安全,不得利用网络从事危害国家安全、荣誉和利益,煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度,煽动分裂国家、破坏国家统一,宣扬恐怖主义、极端主义,宣扬民族仇恨、民族歧视,传播暴力、淫秽色情信息,编造、传播虚假信息扰乱经济秩序和社会秩序,以及侵害他人名誉、隐私、知识产权和其他合法权益等活动。”虽然从信息类型本身看,《网络安全法》和292号令所规定的“九不准”基本一致,但是从列举表述到定性表述,实际上扩大了违法信息的内涵,为其他法律法规的制定和细化预留了空间。《网络安全法》作为更高位阶的法律,在上位法依据上替代了292号令的地位。由于292号令对违法信息没有罚款的规定,只有吊销许可和关闭网站的处罚。相关主管部门大多通过制定部门规章的方式来明确罚款的要求,而规章受立法权限的制约,一般只能规定3万元以下的罚款。监管部门对这样相对较轻的处罚有很多意见,实际上也很难实现处罚措施与违法后果的匹配。《网络安全法》虽然没有直接规定发布、传输违法信息的法律责任,但第七十条通过转至的方式衔接到其他法律法规。不过,《网络安全法》对网络运营者规定了违法信息的巡查、处置和配合义务(第四十七条、第五十条),在第六十八条中规定了警告、最高额50万元罚款、暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销相关业务许可证或者吊销营业执照等处罚措施。值得注意的是,《网络安全法》还规定了对直接负责的主管人员和其他责任人员的处罚措施(第六十八条)。网络运营者如果不履行配合主管机关的义务,也会面临最高额50万元的罚款,责任人员也会被追责(第六十九条)。不难发现,《网络安全法》的制度设计是对网络运营者做出了更高的要求,综合运用了《行政处罚法》所规定的除限制人身自由以外的所有处罚种类,对违法信息的打击力度十分显著。此外,《网络安全法》中还确定了“约谈”制度,虽然不是直接针对违法信息处置,但是首次通过法律明确了约谈的正当地位,该制度在内容管理过程中也发挥了相当大的作用。《网络安全法》第七十一条还规定了信用档案制度,这也十分适应互联网的特点,在内容管理过程中效果明显。《网络安全法》丰富了违法信息管理的制度设计以及处罚手段,为内容管理提供了坚实的制度保障,也为后续相关行政法规、部门规章和规范性文件的制定提供了充分的法律依据。《反恐怖主义法》《英雄烈士保护法》等也在具体领域进一步明确了相关要求。国家互联网信息办公室依据《网络安全法》修订了《互联网新闻信息服务管理规定》(国务院新闻办公室、信息产业部令第37号,2005年),于2017年5月2日以国家互联网信息办公室令第1号公布,6月1日和《网络安全法》同步实施。1号令根据移动互联网发展的形势,许可事项由“设立互联网新闻信息服务单位”调整为“提供互联网新闻信息服务”,将自媒体纳入调整范围。此后,国家互联网信息办公室陆续发布了搜索、移动应用程序、直播、论坛社区、跟帖评论、群组、公共账号、微博客、网络音视频等规范性文件,出台了《区块链信息服务管理规定》(国家互联网信息办公室令第3号),对通过各种技术、应用,特别是新技术新应用提供信息服务的活动进行了规范。互联网内容管理进入了全覆盖、全规范的阶段。

3. 网络生态治理新阶段

我们正处于技术快速变革时期,内容服务的形式、类型、方法不断更新,信息量进一步过载,网络内容持续爆炸。虽然制度保障在持续供给,但是管理内涵和外延也在不断增大,监管压力居高不下。弘扬主旋律、传递正能量的同时,“三俗”信息、负能量内容也大量充斥网络空间,通过热搜、炒作、集聚等方式,挑战信息时代人们的精神底线。随着中国特色社会主义新时代的到来,广大人民群众对于严肃、客观新闻报道的需求日益迫切,高质量、深挖掘的信息内容输出量下降,也难以正常传播。“劣币驱逐良币”的现象在内容服务市场十分明显。内容管理已经变成网络生态治理的命题,需要政府、企业、行业、用户等多元主体共同参与,由点入面,形成有层次、广维度、多主体的综合治理体系。2019年12月,《网络信息内容生态治理规定》(国家互联网信息办公室令第5号)发布。这标志着我国内容管理进入了全新的阶段。首先,5号令是对过去所有内容管理规范的总结。多年的实践已经为内容管理形成了丰富经验,很多管理措施得到了广泛的认可,产生了良性的效果。各个主体的权利义务边界也逐渐厘清,实名制、人员管理、日常巡查、应急处置、辟谣机制、举报投诉等管理要求已经广为接受并在实践中得到认真执行。5号令在归纳的同时进行了升华,将互联网内容管理的各项制度以部门规章的层级进行了集中化的统筹安排,进一步落实了互联网内容管理的法治化要求。这是全面推进依法治国以及依法治网的应有之义,也是“发展网络经济,建设网络强国”战略部署的坚实保障。其次,5号令将内容管理由“二分法”调整为“三分法”。过去,网络信息分为合法信息和违法信息。实际上,在两种信息之间有很大的灰色地带和模糊地带,给低俗信息、负面信息等不良信息留出了可乘之机。而这类信息的危害性也不容忽视,对未成年人的身心健康的影响十分明显,家长对此也深恶痛绝。成年人总是接触到此类信息,也往往无可奈何,更反向刺激了对严肃信息和客观报道的合理需求。5号令及时看清了形势,把握了网络信息内容发展规律,将网络信息分为合法信息、不良信息和违法信息,鼓励合法信息,禁止违法信息,同时防范和抵制不良信息,精准回应了新时代内容管理的诉求,对于新时代内容管理、网络生态全面治理具有重要积极意义。最后,5号令也充分规范了个性化内容的提供。技术的发展提升了内容服务的方式和类型,群体化、阶层化使得内容获取的个性化要求更为突出,也蕴藏了巨大的市场空间。个性化内容提供受到追捧,但也产生了问题。尤其是算法的不透明、不确定等因素,给个性化内容服务带来了挑战。5号令对此也进行了回应,通过“算法推荐模型+人工干预+用户自主选择”的有机结合,为构建一个具备整体性、群体性以及个体性网络信息内容生态奠定了基础。

4. 结语

智能穿戴设备、车机互联、物联网等技术的发展和普及,正在发生也即将实现,未来内容管理的压力还会继续增加。回顾过去,我们为内容管理做出了各种努力,网络空间也全面清朗化,人人都不必为有人在剧院大喊失火而担心。展望未来,越来越多的人将身处和融入网络空间这个大剧院之中,而越来越多的人也能够通过新的技术手段在剧院中大喊失火,我们希望也相信所有的人都永远不会为此而担心。